Diálogo Franco pelo cumprimento dos compromissos sociais da universidade pública brasileira

DIÁLOGO FRANCO PELO CUMPRIMENTO DOS COMPROMISSOS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE PÚBLICA BRASILEIRA

Antônio Diomário de Queiroz

O Governo Fernando Henrique Cardoso se iniciou em 1995, tendo como Ministro da Educação e do Desporto, o professor Paulo Renato Souza. O Presidente da República definia então, no seu plano de governo, como objetivo central de ação, “melhorar a qualidade da educação, em todos os níveis, num processo de repensar o que estava sendo feito e fazer mais e melhor”.

“A educação é pilar central da política social”, proclamou o então Ministro aos líderes mundiais presentes à Cúpula sobre o Desenvolvimento Social realizada em Copenhague (Dinamarca) no início daquele ano.

Identificada com esses princípios, a Associação Nacional dos Docentes das Instituições Federais de Ensino Superior – ANDIFES encaminhou ao Presidente do Brasil um documento síntese das principais propostas no campo acadêmico e institucional em favor da educação pública de qualidade, fruto das reflexões dos reitores e das comunidades universitárias. Formalizaram a disposição de permanente diálogo e trabalho conjunto no desenvolvimento e implementação de políticas da educação, ciência e tecnologia.

As Instituições Federais de Ensino Superior – IFES aceitavam compartilhar as responsabilidades na construção de novos caminhos capazes de responder à crise da sociedade brasileira. Manifestaram-se dispostas a promover as mudanças necessárias, a enfrentar as deficiências da própria organização, a melhorar suas atividades acadêmicas e a aprofundar, enquanto instituições públicas, suas relações com a sociedade brasileira e com o Estado.

Nesse contexto, os reitores vinham realizando, no âmbito da ANDIFES, vigoroso processo de avaliação e estudos sobre temas fundamentais, como autonomia política e gestão universitária, funcionamento dos hospitais universitários, regime próprio de gestão financeira e patrimonial das universidades públicas, carreira e salários, matriz de financiamento, Lei de Diretrizes e Bases da Educação, reforma constitucional, dentre outros. As IFES não só aceitaram, mas tomaram a iniciativa de propor ao Governo um processo sério de avaliação institucional, o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras – PAIUB, para a melhoria do sistema universitário. Abriram o diálogo com as autoridades, dispostas ao exercício democrático do embate das ideias, visando o cumprimento do compromisso social da universidade pública com o desenvolvimento equilibrado do Brasil.

Em São Carlos, SP, em 18 de março de 1995, o Presidente da ANDIFES salientou a tônica desse diálogo: “É a explicitação das diferenças em busca do consenso. É a oportunidade de discordar e de concordar com serenidade. O diálogo pressupõe o respeito mútuo e se constrói pela verdade no enfrentamento dos erros e no reconhecimento dos méritos. O diálogo possibilita administrar conflitos de maneira positiva e viabiliza o estabelecimento de relações de confiança entre plurais”.

A base da ANDIFES para esse diálogo foi consubstanciada na proposta de trabalho da diretoria, a qual fixava três objetivos estratégicos: 1) construção do sistema federal de educação, ciência e tecnologia, em sua globalidade, em sustentação do processo de desenvolvimento de uma sociedade brasileira justa e democrática; 2) consolidação e expansão da universidade pública, gratuita, autônoma e de qualidade; 3) reafirmação da ANDIFES como instrumento dos dirigentes das IFES, integrador da pluralidade de forças acadêmicas nela consorciadas, no cumprimento dos compromissos sociais da universidade pública. Além disso, foram aprovadas as principais linhas de ação e o programa de trabalho que serviram de base para alcançar os objetivos propostos.

Em reunião ocorrida em 29 de março de 1995, na qual foi apresentado o novo Diretório Nacional da ANDIFES ao Ministro da Educação, houve a mútua concordância de se estabelecer o espaço aberto de diálogo para discussão das questões estratégicas relativas à educação nacional. Foi-lhe entregue um Ofício ANDIFES n° 015/95, considerando oportuno que esse diálogo tivesse em vista a proposição de soluções urgentes para as questões relacionadas ao quadro de pessoal docente e técnico-administrativo, ao orçamento de 1995 e à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB.

No entanto, toda a gestão da ANDIFES (1995-1996) foi marcada por um diálogo árduo com o Ministério da Educação, ao invés de franco, aberto e construtivo conforme acordado anteriormente. Sem responder às propostas da ANDIFES, o Ministro elaborou e aprovou o Planejamento Político-Estratégico para o período 1995-1998, apresentado com surpresa aos reitores. Acreditando “fazer uma revolução na educação brasileira”, o Ministro concentrou a prioridade da sua gestão no Ensino Fundamental e questionou a “excessiva preocupação do Ministério, induzida pela escassez de recursos, com a manutenção de sua própria rede de universidades e estabelecimentos isolados, negligenciando políticas e programas que induzam à qualificação da rede privada e das instituições estaduais, municipais e comunitárias.” Superar essa suposta negligência tornou-se, então, sua segunda prioridade.

Em relação à Educação Superior, o Planejamento Político-Estratégico do MEC propunha “colocar o sistema de ensino superior na liderança do desenvolvimento nacional, garantir a autonomia da universidade pública e a excelência do ensino, da pesquisa e da extensão no sistema como um todo”, ou seja, público e privado. Formulava severos questionamentos quanto ao desempenho das IFES, à falta de critérios substantivos de qualidade, à baixa produtividade dos investimentos feitos na rede federal e à necessidade de incrementá-la, submetendo o ensino de graduação a um sistema de avaliação com padrões internacionais de referência. Propunha, ainda, para a autonomia universitária, subordinar a alocação dos recursos às IFES ao seu desempenho, de acordo com aqueles padrões internacionais em termos de ensino, pesquisa e extensão.

Essas e outras propostas apresentavam uma interface importante para avançar no diálogo franco desejado pela ANDIFES. No entanto, as críticas às universidades federais se avolumaram nos órgãos do MEC, inclusive pelos meios de comunicação. O questionamento da eficiência da universidade pública brasileira denunciava o alto custo da formação de seus egressos e que o ensino superior federal consumia 70 a 80% de todas as verbas do Ministério em detrimento do Ensino Fundamental.
Todavia, o Ministro reiterava a existência no Brasil de R$ 25 bilhões por ano para a educação, enquanto o orçamento do conjunto das universidades federais não ultrapassava R$ 5 a 6 bilhões anuais.

Esse orçamento das universidades foi objeto de diversas formas e artifícios de reduções de custos, em nome do controle do desperdício. Por exemplo, nenhum recurso foi assegurado pelo Ministério para investimento em acervo bibliográfico, renovação ou implantação de laboratórios, obras ou infraestrutura, foram interrompidos os Projetos PROGRAD de apoio à qualidade do ensino de graduação, fecharam-se restaurantes universitários e núcleos de moradias estudantis, foi retardada a contratação de pessoal para os hospitais universitários, limitou-se a contratação de docentes a 50% do número dos aposentados no período, e as dificuldades para renovar a contratação de servidores técnico-administrativos foram ainda maiores.

A orientação recebida pelos reitores era resolver os problemas de manutenção, por contratos de serviços de terceiros. Procedeu-se à integração de todas as IFES no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE para controle dos gastos com pessoal, aplicando-se legislação, às vezes em desrespeito a direitos do servidor. Esse ato intempestivo provocou ações trabalhistas que resultaram em gastos públicos muito maiores do que os valores pretensamente economizados.

Os reitores, entretanto, contestavam que o maior desperdício na educação brasileira era deixar os quase quarenta mil professores pós-graduados das IFES sem condições de trabalho, para aproveitamento de seus conhecimentos em benefício da sociedade. E, assim, apontava-se o paradoxo de querer economizar e racionalizar os gastos de custeio que se situavam historicamente em torno de, apenas, 4% do orçamento.

Visando intimidar a reação dos dirigentes universitários, houve a fantasiosa denúncia pela imprensa nacional de que as IFES gastaram irregularmente R$ 500 milhões de rendimentos obtidos pela aplicação de sobras dos recursos da folha de pessoal, utilizando-os em investimentos e outros custeios. Esses rendimentos eram legalmente contabilizados em receitas próprias das universidades e sua aplicação da competência dos reitores compensava a corrosão inflacionária. Sobre isso, o Ministro veio a reconhecer a regularidade das aplicações feitas para “proteger o próprio interesse público”.

À época, as dificuldades para a execução orçamentária começavam pela não-aprovação do Orçamento da União pelo Congresso Nacional antes do início do novo exercício anual. Assim sendo, desde o mês de janeiro instaurava-se a anormalidade orçamentária do Executivo que prosseguia até o mês de dezembro, quando eram autorizados os créditos suplementares para honrar os mais prementes compromissos.

As universidades submetiam-se então ao duodécimo completamente irrealista da proposta orçamentária do Executivo, muito aquém das mínimas necessidades de pagamento das contas dos serviços essenciais aviltadas pela elevada inflação. Dessa forma, gerir o orçamento era então decidir quais contas atrasar e deixar de pagar.

Ao final de 1995, no próprio MEC, mesmo contando com as suplementações recebidas para restabelecer o equilíbrio orçamentário, o Ministro alegou falta de disponibilidade de caixa para pagar os precatórios determinados pela Justiça Federal, a totalidade dos encargos sociais da folha do mês de dezembro e o crédito educativo do segundo semestre destinado aos estudantes das universidades particulares.

Impôs-se, então, o total descomprometimento do Governo em relação ao orçamento de investimento das universidades públicas, mesmo tendo sido aprovado em níveis muito abaixo das necessidades. Era totalmente ignorada a obrigação constitucional de estender a presença das universidades públicas federais às cidades de maior densidade populacional nos Estados brasileiros.

Cobrada pela ANDIFES a responsabilidade social do cumprimento dessa disposição transitória da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a solução encontrada pelo Governo foi eliminar essa obrigação por revisão constitucional.

Para evitar o sucateamento da universidade pública, com orçamento de investimento quase zero em 1995 e com proposta governamental de apenas R$ 60 milhões para o conjunto das IFES no ano de 1996, a ANDIFES batalhou por suplementação orçamentária de R$ 310 milhões para duas aplicações fundamentais: o programa de investimento em atividades acadêmicas e o programa de investimentos em obras e recuperação da infraestrutura. Mas nem esta, nem a emenda de R$ 198 milhões adicionais para recuperar outros custeios e capital ao nível que havia sido liberado em 1990, tanto trabalhadas no Congresso Nacional, prevaleceram sobre os cortes orçamentários de R$ 186 milhões realizados no orçamento da educação para aquele ano.

Face à grave crise de funcionamento que se instaurou no conjunto das IFES e seus hospitais universitários e à luta desesperada dos dirigentes dessas instituições para mantê-las em pleno exercício de funções que paralisavam por inanição, a ANDIFES, em outubro de 1995, apelou para a utilização do Fundo Social de Emergência – FSE criado em 1993 pelo Plano Real para estabilização financeira do País, cujos recursos foram previstos a serem aplicados prioritariamente no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, inclusive benefícios previdenciários.

O FSE vinha fugindo às suas finalidades originais, deixando de responder à aguda crise social da saúde e da educação brasileira. Os recursos solicitados pelas IFES representavam uma pequena percentagem dos valores acumulados nesse Fundo. Todavia, sua liberação para sanar a crise da educação não foi autorizada pelo Governo Federal.

Para evitar a cobrança do compromisso social que originou sua criação, a solução encontrada pela Fazenda Pública foi assumir publicamente o compromisso prioritário com a dívida externa e o saneamento financeiro do País, mudando por Emenda Constitucional o nome do FSE para Fundo de Estabilização Fiscal, com vigência retroativa a janeiro de 1996.

Para resolver a crise das IFES aflorou, então, nos gabinetes do Ministro Bresser Pereira da Administração e da Reforma do Estado a proposta de transformá-las em organizações sociais de direito privado, ou seja, que assumissem a forma de fundações, com liberdade de gestão próxima à de uma empresa e com a possibilidade de cobrança de mensalidades aos alunos.

Traduzindo o sentimento dos reitores e da comunidade universitária, a ANDIFES contestou a invasão de competência do MEC pelo Ministro Bresser Pereira ao propor a privatização do ensino público, sem garantir orçamentos adequados ao funcionamento dessas organizações sociais, resultando no descomprometimento do Estado com a Educação Superior pública.

Em contraposição, o Ministro da Educação anunciou seu plano de autonomia para as IFES que continuariam públicas e gratuitas e com orçamentos estabelecidos por indicadores de eficiência com liberdade de optar pela proposta do Ministro Bresser Pereira. Ambos os Ministros fizeram coro na hora de defender o fim do Regime Jurídico Único como primeiro passo da autonomia, para que as universidades pudessem contratar professores e funcionários com critérios próprios acabando com a estabilidade vigente.

A ANDIFES reafirmou a rejeição à privatização e sua luta favorável à autonomia orçamentária respaldada por comprometimento financeiro definido e detalhado, para cumprir o compromisso social da universidade pública com o desenvolvimento do país por meio da formação profissional competente, realização de pesquisas e extensão universitária. Pleiteava-se que, tomando-se como base de cálculo o valor autorizado para a folha de pessoal, o adicional equivalente a 20% do valor orçado fosse destinado para custeio e investimento e outros 10% para as atividades de pesquisa, desenvolvimento e extensão. As universidades teriam, também, a autonomia de captar recursos extra-orçamentários sem outras fontes externas, nacionais ou internacionais.

Porém, insatisfeito com a posição dos reitores, o Poder Executivo tomou a iniciativa do PEC n° 233-A/95, propondo modificar alguns artigos e parágrafos constitucionais relativos à educação e ao seu financiamento. No que se refere à Educação Superior, destacava-se a proposta de alteração do status constitucional atribuído à autonomia universitária, conforme inscrito no art. 207 da Constituição vigente. Por unanimidade de seus membros, a ANDIFES manifestou-se contrária a esse PEC, defendendo em audiência pública na Câmara Federal, realizada em janeiro de 1996, o entendimento de que a autonomia universitária é um conceito universal que remonta à própria origem da noção de universidade. No Brasil, esse conceito já figurava nos textos legais desde a Lei Orgânica do Ensino Superior e Fundamental da República, de 1911.

A ANDIFES afirmou aos deputados a estreita relação entre autonomia e democracia e a necessidade de que a autonomia seja exercida num modelo democrático de sociedade. Argumentou que para as IFES a autonomia se expressa pela conquista da ampla liberdade acadêmica, somada a garantias de condições materiais e humanas para que se possam cumprir, com eficácia social, seus indissociáveis objetivos de ensino público e gratuito, de pesquisa e de extensão, dentro dos padrões desejáveis de qualidade e de equidade e que autonomia e avaliação institucional estão intrinsecamente correlacionadas.

A ANDIFES defendeu o modelo de autonomia plena da universidade pública, com definição de um estatuto jurídico no âmbito do direito público e pelas adequações normativas que viabilizem a melhor gestão administrativa e de pessoal. Propôs um modelo de autonomia que respeite o caráter público e gratuito das IFES, cumpra os preceitos constitucionais de educação para todos, de gestão democrática e de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, preserve o sistema federal de Educação Superior, garanta o financiamento público à educação de qualidade e valorize os profissionais da educação. Feito o alerta sobre as consequências nefastas a esse conceito, se aprovada a proposta do Executivo contida no PEC n° 233-A/ 95, ela não prosperou e desta vez a mudança constitucional foi evitada.

Percebido pelo Presidente da República como o mais eficiente de seus Ministros, o Sr. Paulo Renato demonstrou permanente determinação para levar adiante seu projeto pessoal de educação. Assim, como relatou aos reitores, quando estava meditando na praia lhe veio a ideia de instituir um provão, o Exame Nacional de Curso, para avaliar o desempenho e a qualidade das universidades.
O Ministro implantou sua ideia, tornando-a lei, mesmo se sobrepondo à manifestação contrária da ANDIFES, que havia tão profundamente avançado na elaboração do PAIUB, com critérios múltiplos de avaliação das diversas funções da universidade. O PAIUB adotava o conceito da eficácia social para avaliar a universidade pública, de forma a respeitar sua diversidade regional e seus diferentes estágios de formação. Por este conceito, a qualidade da universidade se mede junto à sociedade pelos seus resultados alcançados na melhoria de vida das pessoas.

Para fortalecer seu domínio sobre as decisões relacionadas à educação brasileira, o Ministro subordinou o Conselho Nacional de Educação ao seu Ministério e alterou o processo uniforme de eleição dos reitores, limitando a liberdade democrática das universidades nesse processo. Ele interrompeu a aprovação pelo Congresso Nacional do Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB de Cid Sabóia, longamente discutido pelo País, e introduziu o elaborado, com participação de poucos especialistas, por Darcy Ribeiro.

Por outro lado, a ANDIFES, buscando o exercício permanente da coesão de todas as instituições componentes, com cordialidade e respeito mútuo, observadas as diferenças regionais e vocacionais próprias, tomou várias medidas que assegurassem o fortalecimento institucional indispensável para que ela exercesse sua firme ação de interlocução externa.

Assim, foi dado continuidade e dinamizaram-se os grupos de trabalho temáticos. Sobretudo foi necessário aprofundar a discussão, posicionar os argumentos em defesa da universidade pública e tomar a iniciativa na proposição de medidas relativas à autonomia universitária, política de recursos humanos e financiamento das IFES, dentre outras.

Implementou-se o grupo de trabalho sobre Política e Gestão Universitária, que liderou a discussão do documento da UNESCO “Política para el Cambio y el Desarrollo en la Educación Superior”, realizando-se, inclusive, com essa finalidade, um seminário no Congresso Nacional.

Colaborou-se com a elaboração e a publicação pela SESU/MEC dos “Dados Referenciais das IFES” para a organização de base de dados confiável, representativa do conjunto das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES”.

Implantou-se o Núcleo de Comunicação Social, selecionando-se a Agência de Comunicação, que disponibilizou o trabalho do experiente jornalista Gilson Rebello, intensificando-se a presença da instituição na mídia nacional.

Publicou-se sempre o Informe da ANDIFES com agilidade e precisão. Criou-se o Jornal da ANDIFES, havendo sido editados os três primeiros números. Adotou-se a logomarca da ANDIFES, selecionada por meio de concurso nacional dentre trinta e um trabalhos concorrentes.

Aprofundaram-se as relações de aconselhamento com os diversos Fóruns de Pró-Reitores e colégios especializados, como os de procuradores gerais, assessores de comunicação e dirigentes de estabelecimentos de Ensino de Segundo Grau.
Assegurou-se a presença na ANDIFES em todo o País, fazendo-se sempre representar por sua Diretoria Executiva, pelos componentes do Diretório Nacional ou pelos Coordenadores das Comissões Temáticas. Estabeleceu-se relacionamento de trabalho articulado com sindicatos, UNE e demais entidades corresponsáveis pela educação brasileira.

Aprofundaram-se, no âmbito internacional, as relações com o MERCOSUL, por meio do Grupo de Montevideo. Participou-se da formação da Rede Interuniversitária de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho (Rede UNITRABALHO). Conseguiu-se a aprovação do Projeto ALPHA para intensificar as relações com as universidades europeias em gestão universitária.

O intercâmbio com as diversas experiências internacionais firmou a percepção de que o desmonte da universidade pública em todos os países onde aconteceu foi acompanhado do desmonte do processo de desenvolvimento da população. As universidades têm a responsabilidade social de alimentar continuamente com novos conhecimentos gerados localmente o processo sustentável do desenvolvimento econômico e social.

Prevaleceu, na ANDIFES, a convicção de que o Brasil, superando todas as barreiras históricas, criou um sistema de universidades públicas com um quadro de recursos humanos altamente qualificados e uma pós-graduação de alto nível. A luta pelo diálogo franco a favor dessas universidades fundamentava-se na crença de que todo esse potencial deva ter apoio e condições dignas de trabalho para poder reverter-se, de maneira generosa, a favor do desenvolvimento do País. A educação pública, gratuita e de qualidade, com responsabilidade social, era percebida pelos reitores como um direito da condição humana dos brasileiros. O caráter público das IFES impunha-se, assim, como dever do Estado e direito dos cidadãos.

Em todas as suas manifestações a ANDIFES foi fiel a esses princípios, manifestando-se totalmente favorável à melhoria do fazer acadêmico, à eficiência, eficácia e racionalização da gestão universitária, considerando esses indicadores compatíveis com a natureza pública das IFES. Mas jamais perdeu a consciência do caráter público do acesso de todos à educação, condição indispensável para reverter o efeito concentrador no Brasil de um processo de desenvolvimento nefasto que tem levado à exclusão social, à fome e à miséria.

Florianópolis, outubro de 2013

ANDIFES – Gestão 1995-1996. Presidente: Antônio Diomário de Queiroz (Reitor da UFSC); 1º Vice-Presidente: Tomaz Aroldo da Mota Santos (Reitor da UFMG); Suplente: Neoraldo Pontes de Azevedo (Reitor da UFPB); 2º Vice-Presidente: Silas Costa Pereira (Reitor da UFLA); Suplente: Hélgio Henrique Casses Trindade (Reitor da UFRS).